En los años que llevo viendo temas legales sobre áreas naturales protegidas, una de las tantas preguntas recurrentes que recibo es sobre las zonas de amortiguamiento: ¿son o no finalmente también áreas protegidas?, ¿qué tan autoridad es el Jefe del área sobre su zona de amortiguamiento?, ¿qué restricciones de uso aplican en estas zonas?, ¿son estas restricciones las mismas que existen dentro del ANP?.
Las zonas de amortiguamiento existen como concepto en el Perú desde por lo menos la década del 80, a partir de los planes maestros de esos años. Es justamente en los procesos de planificación de las áreas naturales protegidas que se advirtió la necesidad de mirar también hacia afuera de las áreas, a su entorno inmediato; para que las actividades que se realicen ahí no impacten negativamente sobre el área protegida, pero sobre todo para que las áreas no se aíslen de su entorno, sino que pueda garantizarse una continuidad más allá de los límites del área con una gradación de actividades que de una manera más natural garanticen los objetos de conservación del área protegida.
A nivel legal, sin embargo, las zonas de amortiguamiento surgen recién con la Ley de áreas naturales protegidas en 1997.
De acuerdo a la Ley, “son zonas de amortiguamiento aquellas zonas adyacentes a las áreas naturales protegidas del Sistema, que por su naturaleza y ubicación requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del área protegida”. La norma agrega que “el Plan Maestro de cada área definirá la extensión que corresponda a su zona de amortiguamiento” y la única pista respecto a las restricciones de uso es que “las actividades que se realicen en las zonas de amortiguamiento no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del área natural protegida”.
Posteriormente, el Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas del 2001 desarrolló un poco más los conceptos estableciendo que:
- el INRENA mediante Resolución Jefatural puede establecer de manera temporal la extensión de la zona de amortiguamiento en tanto no se apruebe el Plan Maestro correspondiente.
- en estas zonas se promueven especialmente algunas actividades como el ecoturismo, el manejo o recuperación de poblaciones de flora y fauna, el reconocimiento de áreas de conservación privadas, las concesiones de conservación, concesiones de servicios ambientales, la investigación, la recuperación de hábitats y el desarrollo de sistemas agroforestales.
- se priorizan aquellas propuestas que contemplen la participación de las comunidades campesinas o nativas y de la población local en general.
- las concesiones, permisos o autorizaciones forestales deben contar con la opinión previa de la Intendencia de áreas naturales protegidas.
- las actividades que se realicen en estas zonas y que requieran un Estudio de Impacto Ambiental - EIA o Programas de Adecuación y Manejo Ambiental – PAMA, aprobado por cualquier sector o nivel de gobierno, deberán contar con la opinión previa favorable del INRENA.
A fines del 2001, y en aplicación de uno de los artículos del Reglamento, se aprobaron una serie de Resoluciones Jefaturales para definir las zonas de amortiguamiento de la mayoría de áreas del Sistema. Posteriormente en setiembre del 2003, se consolidaron estas normas mediante la expedición de la Resolución Jefatural 125-2003-INRENA que estableció la extensión de la mayoría de zonas de amortiguamiento del Sistema.
Pero entonces, ¿cuál es la naturaleza jurídica de estas áreas y quien las administra?.
Como primera respuesta debemos decir que las zonas de amortiguamiento no son áreas naturales protegidas, no son parte de las áreas, y por supuesto tampoco son parte del SINANPE.
El área protegida termina donde se hayan establecido sus límites. La idea detrás de la zona de amortiguamiento más que un tema de jurisdicción es un tema de promoción de actividades. Es decir, que la autoridad del área protegida más que cumplir un rol administrativo debe cumplir un rol promotor y de buen vecino, procurando alentar las actividades compatibles o sugeridas por el reglamento y desalentar, mediante el convencimiento, las actividades no compatibles.
De acuerdo a las normas legales, sólo hay tres competencias directas o administrativas asignadas a la autoridad del área protegida sobre su zona de amortiguamiento: la primera es delimitarla, la segunda es dar opinión previa favorable para la autorización de actividades forestales o cualquiera que requiera un EIA o PAMA, y la tercera es supervisar y monitorear las actividades que se realicen en la zona de amortiguamiento (Esta última sin embargo, es poco precisa respecto a sus alcances administrativos).
Dentro del rol promotor, sin duda uno de las oportunidades y retos mayores está en involucrar a la sociedad civil, y especialmente a las poblaciones locales en modelos sostenibles de manejo de los predios que integran las zonas de amortiguamiento. Los instrumentos legales de conservación privada se abren en este sentido, como muy buenas opciones para orientar el desarrollo de las zonas de amortiguamiento.
Al respecto, la legislación emitida en los últimos años en el Perú, tanto como resultado de la Ley de Áreas Naturales Protegidas (1997) como de la Ley Forestal (2000), ha significado la incorporación de nuevos instrumentos para promover e impulsar la participación privada y comunal en la gestión de los recursos naturales y las áreas que los contienen. Dichos instrumentos contemplan la participación de la sociedad civil en el manejo de áreas, tanto si son predios privados como públicos.
Para el caso de las zonas de amortiguamiento, definidas como se ha visto como áreas donde el Estado promueve actividades compatibles con el cumplimiento de los objetivos de conservación del área protegida a la cual circundan, las opciones de conservación desde la sociedad civil son fundamentales, ya que justamente es a través de este manejo que el rol de las áreas protegidas podría ser cumplido a cabalidad.
Las ventajas que ofrecen las zonas de amortiguamiento para la aplicación de instrumentos privados de conservación son enormes, dado que son áreas que de algún modo han sido priorizadas con esos fines por el Estado y que, en su mayoría, reúnen las condiciones necesarias para hacer viables los trabajos que tienen como supuesto a la conservación.
Así, tratándose de predios privados o públicos, la legislación peruana hoy permite, y promueve, que en las zonas de amortiguamiento de las áreas naturales protegidas se puedan utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:
- En predios de propiedad privada y comunal. Los propietarios de predios que reúnan condiciones naturales que justifiquen su conservación por contener diversidad biológica o valores paisajísticos pueden solicitar al INRENA el reconocimiento de sus predios como áreas de conservación privada. El compromiso del propietario es presentar y ejecutar un Plan de Manejo que garantice la conservación del predio. A cambio recibe asistencia técnica del Estado, refuerza su titularidad sobre el predio y se beneficia por el factor imagen que brinda el reconocimiento oficial. La normatividad que permite esta figura está contenida en la Ley de Áreas Naturales Protegidas, su Reglamento y la Resolución Jefatural 059-INRENA-2004. A fines del 2001, fue reconocida oficialmente la primera Área de Conservación Privada, ubicada en Chaparrí, departamentos de Lambayeque y Cajamarca. Posteriormente se ha reconocido una segunda área de conservación privada, sobre el Bosque Natural El Cañoncillo en el departamento de La Libertad.
Otra figura aplicable a las tierras privadas es la servidumbre ecológica. Este instrumento viene siendo ya utilizado con éxito en otros países de la región latinoamericana, aunque todavía no en el Perú, y básicamente consiste en imponer a un predio cargas o restricciones de uso vinculadas a su conservación. La servidumbre ecológica con esa denominación, no existe en la legislación peruana, sin embargo es perfectamente aplicable a partir de la figura legal de la servidumbre contemplada en el Código Civil. De acuerdo al artículo 1035º del Código Civil, cada propietario privado puede imponer gravámenes en beneficio de otro, que den derecho al dueño del predio dominante para practicar ciertos actos de uso del predio sirviente o para impedir al dueño de éste el ejercicio de alguno de sus derechos. Una servidumbre ecológica entonces no sería otra cosa que la aplicación de las servidumbres tradicionales con un propósito específico vinculado a la conservación.
- En predios públicos, fuera de las áreas naturales protegidas. La legislación forestal ha establecido varias modalidades de concesión enfocadas directamente a conservación de áreas o actividades que tienen a la conservación como un supuesto necesario. Estas pueden ser otorgadas a título gratuito u oneroso.
- Concesiones a título gratuito.- En lo que a conservación de sitios se refiere, sin duda el mecanismo más importante son las concesiones para conservación. Las concesiones para conservación se otorgan a título gratuito sobre tierras que el Estado tiene identificadas y priorizadas con ese fin, por un plazo máximo de 40 años. En estas áreas no pueden desarrollarse actividades económicas, salvo que sean autorizadas expresamente y se realicen los pagos correspondientes a ese concepto. Lo que se promueve es la protección, la investigación y los usos alternativos de productos no maderables, así como educación ambiental en ámbitos rurales. En Julio del 2001 se firmó el contrato de la primera concesión para conservación en el Perú, en la cuenca del río Los Amigos, en el Departamento de Madre de Dios. La base legal para esta figura esta en la Ley Forestal, su Reglamento y la Resolución Ministerial 566-2001-AG.
Otro mecanismo importante bajo el mismo marco legal son las concesiones para forestación y reforestación, que se otorgan con fines de producción, protección y para servicios ambientales. Pueden ser concedidas en tierras de capacidad de uso mayor forestal sin cubierta vegetal o con escasa cobertura arbórea y en extensiones de hasta 40,000 hectáreas, por un plazo de hasta 40 años renovables. En el 2004 se otorgaron formalmente la primeras concesiones de este tipo. Esta figura cuenta también con una norma específica aprobada por Resolución Ministerial 0253-2004-AG, en marzo del 2004.
- Concesiones a título oneroso.- Son concesiones que suponen un beneficio económico para el concesionario, ya que éste realizará en el área de la concesión una actividad lucrativa. Las actividades económicas, sin embargo, tienen como supuesto la conservación del área, y la realización de modificaciones medioambientales mínimas.
Las concesiones para ecoturismo son probablemente las que vienen obteniendo una mayor demanda en la actualidad. Y es que existe un enorme potencial a nivel de recursos y sitios en el Perú, lo que ha provocado el interés de diversos empresarios. En realidad, ya existe desde hace muchos años un buen número de empresarios trabajando en ecoturismo, aunque muy pocos de ellos bajo el régimen de concesiones dado que la legislación para esto es muy nueva. En diciembre del 2004 se otorgaron formalmente las primeras concesiones para ecoturismo, en el departamento de Madre de Dios. Se espera que durante el 2005 otros empresarios se adapten a este régimen, que cuenta ya con una base legal importante cuya norma principal es la Resolución Ministerial 0314-2002-AG. Asimismo se espera que nuevos interesados apliquen a este mecanismo en el futuro.
Lasconcesiones para otros productos del bosque, son aquellas donde el aprovechamiento se da con respecto a especies forestales tales como castaña, aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantas medicinales, ornamentales, y otros, con fines comerciales e industriales.
Estas concesiones se otorgan en los bosques de producción permanente y en los bosques en tierras de protección; en estos últimos procede, únicamente, cuando no ocasione la tala o destrucción de las especies forestales, no provoque la alteración de la cobertura arbórea y no origine impacto negativo en la fauna silvestre existente. A la fecha hay varias de estas concesiones otorgadas, principalmente para la castaña; aunque aún no han sido aprobadas disposiciones especiales sobre esta modalidad..
Finalmente, las concesiones sobre áreas de manejo de fauna se otorgan mediante un contrato de concesión a personas naturales y/o jurídicas, a solicitud del interesado o a iniciativa del INRENA hasta por 20 años renovables, en superficies de hasta diez mil (10 000) hectáreas, en las condiciones que se establezcan en el correspondiente contrato. El objeto es manejar poblaciones de las especies autorizadas en su rango de distribución natural, pudiendo establecerse inclusive para la caza deportiva. Las especies clasificadas como presuntamente extintas, extintas en su hábitat natural, en peligro crítico o amenazadas de extinción, especies sin información suficiente y especies no evaluadas, no pueden ser autorizadas para su aprovechamiento en áreas de manejo. A la fecha, se ha otrogado una concesión, y existe un proyecto de disposiciones complementarias para regular en forma más detallada los procedimientos para obtener las concesiones.
- Las concesiones para servicios ambientales, queaún no han sido implementadas en el país pero que se espera puedan permitir situaciones tan interesantes como por ejemplo que una empresa u organización decida invertir en obtener una concesión sobre un área que le garantiza la calidad del agua que utiliza en sus actividades económicas, de modo tal que pueda continuar recibiendo ese servicio ambiental. Inclusive, podrían haber empresas o instituciones interesadas en utilizar este mecanismo para mantener o mejorar los servicios ambientales de un bosque o cuenca y que benefician directamente a otra empresa o población, …y cobrar por estos servicios. Estas concesiones requieren aún de un desarrollo conceptual y de procedimientos ya que solamente están enunciadas en las normas legales, y ni siquiera queda claro si serán otorgadas a título gratuito u oneroso. En la práctica, las concesiones para conservación pueden ser también solicitadas para proteger áreas que tienen por objeto la prestación de servicios ambientales, con lo que se cubriría el otorgamiento de estas concesiones a título gratuito. A título oneroso, y en una perspectiva de negocio sin embargo, la cosa no está aún tan clara.
En fin, como vemos, muchas opciones para trabajar y promover actividades en zonas de amortiguamiento, con seguridad jurídica y alternativas interesantes para el desarrollo económico y el mejoramiento de la calidad de vida.
Autor: Pedro Solano
Sociedad Peruana de derecho Ambiental (SPDA)
www.spda.org.pe
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